М.В.Логвиненко. Старые «новые» административные барьеры при создании юридических лиц

 c-lawyer  
08.07.2014

Журнал «Административное право», № 2, 2014 год

Около месяца назад налоговый орган как орган, уполномоченный осуществлять регистрацию юридических лиц и ведение Единого государственного реестра юридических лиц, в очередной раз удивил многих решением, изменяющим требования к правилам подписания заявлений о государственной регистрации юридического лица при его создании. Теперь такое заявление в том случае, если общество создаётся несколькими лицами, должно быть подписано всеми учредителями — физическими и юридическими лицами — в качестве заявителей.

Надо заметить, что Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (вступил в силу 5 мая 2014 г.) никаким образом не затрагивает данной проблематики. Он, в основном, касается того, что доверенность представителя заявителя теперь должна быть удостоверена нотариально.

Тем не менее, налоговый орган требования к заявлениям изменил. Более того, было озвучено ещё одно дополнительное требование. Подача и получение документов в регистрирующем органе представителем заявителя (заявителей) осуществляется теперь только в том случае, если у него будут доверенности от всех заявителей – учредителей. Это касается и подачи, и получения документов в регистрирующем органе.

В связи с такими сложностями возникает много вопросов. Основной вопрос, точнее недоумение, вызывает несоответствие данного нововведения озвучиваемой государственными чиновниками самого высокого ранга политике снятия бесполезных административных барьеров и создания беспрепятственного и упрощённого доступа всех желающих к возможностям заниматься бизнесом.

Дело в том, что введённое требование регистрирующего органа к подписанию заявлений всеми учредителями и необходимость предоставления доверенностей представителю заявителей от всех заявителей-учредителей юридического лица ставит под вопрос возможность создания юридического лица некоторыми категориями учредителей. Однозначно возникнут трудности при создании юридического лица, если учредителем юридического лица выступает лицо с ограниченными возможностями, например, проживающее в Китае. Как он сможет приехать в РФ для того, чтобы пойти к нотариусу? А что делать, если юридическое лицо создаётся тремя учредителями: из Южной Кореи, США и Алжира? Нам не очень понятно, как в этом случае осуществлять координирование данных действий. Если вспомнить, сколько стоит авиаперелёт и проживание в гостиницах Москвы, также становится понятно, что стоимость расходов по созданию компании может существенно превысить размер минимального уставного капитала в 10 000 рублей для обществ с ограниченной ответственностью.

Надо понимать, что создание данных барьеров может привести к тому, что многие желающие просто не будут создавать компании в России. А ведь такие компании могут служить и каким-то полезным целям, например, служить базой для исследований в области медицины или научной деятельности.

Кажущаяся нелепость таких административных барьеров получила подтверждение в письме ФНС России, которое было подготовлено с крайней оперативностью. Такое Письмо от 14 мая 2014 г. № СА-4-14/9238 разъяснило некоторые положения Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В Письме прямо разъясняется, что доверенность может выдаваться на представление документов в налоговый орган одним из учредителей. Также говорится, что сотрудники налогового органа не вправе требовать при получении документов доверенности, если она уже была представлена в налоговый орган при подаче документов на регистрацию компании. Таким образом, сотрудники налогового органа «возвращаются на землю» и прямыми директивами регулятора обязаны следовать требованиям законодательства.

Однако остаются нерешёнными несколько вопросов. Во-первых, речь идет о ситуации с получением документов по итогам регистрационных процедур. Так в Письме ФНС прямо не указано, что на получение документов из регистрирующего органа достаточно одной доверенности от кого-либо из учредителей. Остаётся поле для самодеятельности. И учитывая стремление сотрудников регистрирующего органа к творческому толкованию норм права, следует констатировать, что проблема существует.

Также в вышеуказанном Письме ФНС России оставлен без внимания факт произвольного толкования работниками регистрирующего органа положений Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», заключающийся в требовании того, чтобы при учреждении юридического лица несколькими лицами все они выступали в качестве заявителей (подписывали заявление о государственной регистрации юридического лица). То, что ФНС России никак не отреагировала на такие требования, позволяет предположить, что регулятор аналогично толкует нормы Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Полагаем, необходимо разобраться детально в нормативном регулировании данного вопроса, с тем чтобы иметь представление о том, насколько обоснованными являются вышеуказанные требования налогового органа о доверенностях от всех учредителей и о подписании заявления всеми учредителями.

Далее мы не будем анализировать, по какой причине налоговый орган до сегодняшнего дня допускал подписание заявлений одним лицом (одним из учредителей) и почему он эти требования изменил. Мы только анализируем законодательство и подзаконные акты.

Итак, регулирование данных вопросов, по существу, содержится в двух нормативно-правовых актах: в Федеральном законе от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон) и в Приказе ФНС России от 25.01.2012 № ММВ-7-6/252 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств» (далее — Приказ). Другие нормативно-правовые документы либо дополняют, либо изменяют данные акты.

В абзаце 2 пункта 1 статьи 9 Закона указано, что документы в регистрирующий орган представляются заявителем либо его представителем, действующим на основании нотариально удостоверенной доверенности. Из буквального толкования данной нормы следует, что заявитель — это всегда одно лицо.

Это же положение развивается в абзаце 1 пункта 1.2 статьи 9 Закона, где содержится указание на то, что «необходимые для государственной регистрации заявление, уведомление или сообщение представляются в регистрирующий орган по форме, утверждённой уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и удостоверяются подписью заявителя, подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке, если иное не установлено настоящим пунктом». Здесь также говорится о подписи заявителя в единственном числе, и возможность подписывать необходимые заявление, уведомление или сообщение несколькими заявителями не предусмотрена. Правда, есть оговорка о том, что иное может быть предусмотрено настоящим пунктом, то есть пунктом 1.2 статьи 9 Закона. Данный пункт иное не предусматривает. Следовательно, согласно и этому пункту, заявитель всегда выступает в единственном числе.

Данная позиция находит своё отражение и в статье 12 Закона, которая определяет перечень документов, представляемых при государственной регистрации создаваемого юридического лица. В пункте а) данной статьи указано, что в регистрирующий орган представляется среди прочих документов «подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утверждённой уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти». То есть речь опять идёт о том, что подписывать заявление может только один заявитель.

К сожалению, данная стройность позиции законодателя нарушается в пункте 1.3 статьи 9 этого же Закона. В пункте 1.3 говорится уже о заявителях. Так, буквально в данном пункте говорится о лицах, которые могут быть заявителями при государственной регистрации юридического лица. То есть, с одной стороны, можно было бы говорить о том, что множественное число употреблено законодателем, поскольку ниже приводится список лиц, которые могут быть заявителями, и множественное число употреблено именно в контексте списка. С другой стороны, учитывая появившиеся новые требования регистрирующего органа, которые мы обсуждаем в этой статье, можно говорить и о том, что законодатель предполагает, что заявителей может быть несколько, и в этом смысле противоречит сам себе при сопоставлении этого положения и положений других норм Закона, которые мы рассмотрели выше.

Требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Данные требования сформулированы в Приказе. С целью разобраться в интересующем нас вопросе мы должны обратиться к исследованию положений Приказа. Однако, прежде чем сделать это, мы должны ответить на вопрос о том, относится ли наш вопрос к вопросу оформления документов или же это всё-таки вопрос регулирования отношений, и, таким образом, Приказ не имеет возможности противоречить в этом смысле Закону. Мы однозначно ответить на этот вопрос не можем, но даже если бы и ответили, это не решило бы основной задачи, так как рассмотренные выше нормы Закона не позволяют сделать однозначные выводы относительно позиции законодателя по количеству заявителей. Если рассматривать нормы статьи 12 Закона как специальные, то заявление подписывается одним заявителем. Но для того, чтобы прийти к такому выводу, мы должны заниматься толкованием закона, а оно может быть разное, если нет однозначности, как в нашем случае.

Теперь обратимся к Приказу. В пункте 2.20 Требований к оформлению Заявления о государственной регистрации юридического лица при создании (форма № Р11001) говорится о том, что «Лист Н заявления «Сведения о заявителе», в случае если создаваемое юридическое лицо учреждается двумя и более лицами, заполняется в отношении каждого учредителя». В абзаце 3 пункта 2.20.5 этих же Требований указано, что «в соответствующей строке заявитель ставит свою подпись, подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке». Исходя из этого, каждый учредитель является заявителем, и в конце каждого Листа Н он должен поставить свою подпись.

Эти нормы не являются новыми – они содержатся в Приказе с момента его вступления в силу. Тем не менее, практика ранее была иная, и поменялась она только сейчас.

Видимо, из-за неоднозначной ситуации с регулированием данного вопроса мы и наблюдаем смену позиции ФНС России.

Сделаем здесь небольшое отступление и всё-таки выскажемся относительно вопроса о сфере регулирования Приказа. По нашему мнению, вопрос о количестве подписантов заявления (заявителей), мог бы находиться в области регулирования Приказа, поскольку он касается оформления документов, однако, учитывая, что данное положение серьёзным образом влияет на возможность осуществления предпринимательской деятельности отдельными категориями лиц, и в связи с этим важность данного вопроса, мы считаем, что данный вопрос должен регулироваться Законом, и Приказ должен Закону соответствовать. Таким образом, по нашему мнению, необходимо руководствоваться в данном вопросе абзацем 2 пункта 1 статьи 9, абзацем 1 пункта 1.2 статьи 9 и пунктом а) статьи 12 Закона.

Итак, рассмотренные выше положения нормативно-правовых актов не позволяют выстроить единой и гармоничной позиции по вопросу. Закон не содержит однозначности, а Приказ, хотя и содержит однозначные требования о заполнении Листа Н на каждого учредителя, тем не менее, с 2012 года не исполнялся надлежащим образом регистрирующим органом, и наверное, неспроста. Отметим здесь, что существующее на настоящий момент положение вещей делает крайне затруднительной возможность регистрации юридических лиц с участием иностранного и иногороднего элементов. Также усложняется жизнь людей с ограниченными возможностями, поскольку теперь все эти лица должны для осуществления государственной регистрации юридического лица посещать нотариуса, или налоговый орган, или многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг.

Несмотря на то, что законодательство с его богатым инструментарием позволяет преодолевать данные административные барьеры, созданные на пустом месте, полагаем и надеемся, что данная практика не продержится долго.

Логвиненко М.В.,

Управляющий партнёр

ЗАО «Корпоративный Консультант»